方创琳：未来15年中国三大城市群会成为“名副其实”的世界级
2005年，我国国家层面的“城市群”概念首次出现在“十一五”规划建议当中。之后数次重要会议及文件，“城市群”概念被愈发频繁提起。今年的“十四五”规划中，国家再次更新了城市群的部署。
如今，中国大致形成了以长三角为龙头，19个城市群错落分布的格局。中国经济竞争格局也逐渐从城市竞争时代向城市群时代过渡。但同时，中国城市群演化和发展的几十年当中，也伴随着激烈的争论。
中国真的需要那么多城市群吗，是否有些城市群徒有虚名？城市群内部各省、市协调发展为何总不尽如人意，有什么解决办法？在中国由世界第二大经济体向第一大经济体转变的过程中，中国的城市群能发挥多大作用，它们离“世界级”还有多远？
为探究这些问题，搜狐城市邀请中科院地理所区域与城市规划研究中心主任、国际欧亚科学院院士方创琳进行深度访谈。
作为国内最早研究城市群课题的学者之一，方创琳教授及其团队近20年在国家自科基金和社科基金项目支持下深耕城市群发展研究，并于不久前正式发布了全球首部城市群地图集――《中国城市群地图集》。
方创琳：城市群是在一定的地域范围里面，以一个超大或者特大城市，或者说以辐射带动能力强的大城市为核心，以至少三个以上的都市圈为基本单元构成的一个经济联系紧密、空间相对紧凑，最终形成高度一体化的城市集合体。
这个城市集合体不是说多个城市拼凑在一起就构成一个城市群了，而是类似我们现在建微信群一样，是有各种联系的人在一起，我们才建微信群，不会把不相干的人放在这个群里面，这就是城市群建群的过程。
这样形成的城市群是实现了规划要同编、产业要同链、交通要同网、金融要同城、科技要同心、市场要同体以及生态同建、污染同治等方面的“十大同城化”的有机集合体。达到这“十同”以后才能构成城市群，达不到这个“十同”，那这个城市群的发育程度就非常低，或者未来会逐渐向这个方向努力。城市群的建设都有这样一个过程。
搜狐城市：目前国家规划19个城市群发展程度相差很大，城市群的门槛到底在哪里？
方创琳：你这个问题提的非常好，涉及到一个关键问题，就是城市群空间还有它的识别。到底达到什么样的标准，进入什么样的门槛才能够成为城市群。
就城市群本身来讲，它是不是有一些进入城市群的门槛呢？是不是所有的城市都能够进群呢？实际上不是这样的。关于城市群的发育标准、城市群的界定，在国际上有一百多年的历史，最早有关城市群发育的记载，要追溯到1200年前。
当然这是一个记载，真正意义上认识城市群的过程是1898年，我们通过1898年到现在国际国内对城市群识别研究标准的汇总，理解，认为进入城市群有十大标准。
我们建一个微信群，就我们两个就可以成一个群了，三个就更多了。但对于城市群来讲，你至少有三个城市，这三个城市必须是大城市以上，按照目前国家标准就是市区常住人口规模要在100~500万人。其中超大城市，市区常住人口在1000万人以上，或者特大城市，市区常住人口在500~1000万，这两个层级至少有一个作为核心城市。
当然，中西部地区，尤其西北和东北地区，可能都满足不了条件。我们拿这个尺子量中国城市群的时候，可能得降低点标准。要么你就按这个标准往前走，你达到这个标准，我再把你认定为城市群；达不到这个标准，你去培育。
第二，城市群里面的人口总规模，包括城市人口，乡村人口，达到两千万人。咱们国家大多数城市群可以达到这个标准，但西部地区有些城市就是达不到这个标准，那为什么还要把它称为城市群呢？后面我会讲到。
第三，城市群内部的城镇化水平平均状况达到75%，要高于全国的城镇化水平的平均状况。目前“七普”调查的全国城镇化平均水平是63.8%，城市群肯定要高于这个平均水平。
第四，城市群的人均GDP要超过1万美元，要进入工业化的中后期。还处在工业化中期和工业化前期阶段的地区肯定不能作为城市群。
第五个方面就是城市群的非农产业的比例要超过90%，必须以第二产业的高端制造业和第三产业的现代服务业为主导产业类型，第二产业的比重过大也不行。
第六个标准就是按照现价GDP来计算的，城市群经济密度要大于1500万元/平方公里，当然也有些地方价格在变化。这个标准可以提高，把大于1500万元/平方公里的区域划到城市群里面。
第七，城市区要形成高度发达的综合交通通道。比如说半小时经济圈，1小时经济圈、1.5小时经济圈、2小时经济圈，现在这个状况下咱们国家两小时经济圈已经跑的很远了。
第八，城市群的核心城市的首位度要大于45%。比如京津冀城市群，首位城市北京的GDP占到京津冀城市群的比重要大于45%。为什么要求这个呢？因为核心城市对周边那些城市要有一个带动的作用，否则你带不动。
当然咱们国家也有双核城市群和三核城市群，那么这个双核城市群来讲呢，要求大于55%；三核城市群要求大于60%，就是这三个核心城市GDP加在一起要占到整个城市群60%以上，这样你才能带得更强烈一些。
但是我们也不能要求城市群的中心城市的首位度太高。超过80%，那就是一强众弱，一强独大了。
城市内部的发展差距，是非常之大的，比如武汉城市群，当时武汉一强独大，其他八个小兄弟都非常弱。倒过来讲，当年小的中原城市群，郑州的GDP的首位度就30%左右，就带不动周边。
第九个标准是经济外向度要大于30%。为什么对城市群要提经济外向度要求呢？因为城市群是国家增长中心和国际增长中心，要承担带动全球经济增长的功能，是世界经济中心转移的重要承载地。所以我们要求城市群要发育，他有经济外向度的概念。当然西部地区的城市群外向度相对比较低。
最后，现在量化比较难的一个指标，就是城市群里面的地域文化认同感要大于70%，具有相似的地理环境和地域文化的环境。这一片区域，大家共用的语言、风俗习惯、生活习惯、说话的口音，这些都是文化的体现。只有共同的文化认同，文化的力量，它作为一种灵魂，在多个城市抱团发展的过程中，才能形成很强的凝聚力，所以我们强调了文化的力量。
方创琳：根据中国城市群的发育评价模型，我们也做了一些分析，比如我们根据发育程度把城市区分为五个级别，一个是鼎盛阶段的叫鼎盛型城市群，中国现在没有，就是中国最高层次的这三个，京津冀、粤港澳和长三角也没有达到鼎盛。下一步这三大城市群奋斗的目标就是达到鼎盛阶段。
第二叫成熟阶段，我们把它叫成熟型城市群，现在的长三角、珠三角、京津冀基本上可以进入这个阶段。
第三类型叫成长型城市群，包括了山东半岛、成渝、海峡西岸、辽中南，甚至长江中游城市群，它能够处在这个行列。
第四个阶段叫做发育型城市群，包括中原城市群、呼包鄂榆城市群、北部湾城市群、哈长城市群。为什么叫发育城市群呢？它没达到标准，但是它发育的势头比较好，有的我们就通过国家的政策引导培育起来。
最后一类，就是最低层面，目前实际上处在萌芽状态，叫萌芽型城市群，这类城市就比如说关中平原城市群、晋中城市群、宁夏沿黄城市群、天山北坡城市群、滇中和黔中城市群，这些城市群目前可能进入都市圈发展阶段，或者还没达到都市圈发展阶段，那更达不到城市群发展阶段。
方创琳：国家为什么倒过来，把这19个城市群都叫城市群这个概念呢？一个就是照顾到地区发展的平衡，尤其中西部地区的这些城市群，都是所在地经济发展的战略核心区。虽然它很小，但它对当地的经济发展很重要，同时对于稳疆固边很重要，所以我们还要按照城市群的模式去培育这些城市群。
尽管今天没达到标准，未来有一天它有可能达到标准，那我们就按照城市群那个标准去培育。
这种差异是客观存在的，我们要允许这种差异存在，我们也可以在中西部地区降低标准，先把它培育起来。从国家发展战略、新发展格局的角度来讲，这是可以的。
方创琳：在全球的经济发展格局的竞争中，过去是单个城市出去跟全球竞争，现在变成多个城市联合在一起，跟全球竞争。
我第一个理解就是单个城市过去在国际竞争过程中，取胜的机会比较多，但发展到今天，单个城市再去国际上跟其他城市相比竞争的时候竞争的成功率就降低了。人们发现，虽然船小好调头，但是船大好抗风浪，城市联合就可以把各种优势集中在一起形成一个集团军，在世界上去跟另外一个区域竞争就容易立于不败之地。
联合作战的效应要比单个城市单枪匹马竞争更容易在国际上获得竞争优势。全球不少地方都建立了经济共同体，实际上也是类似城市群的概念，比如欧共体、欧盟都是属于把多个国家联合在一起，跟另外一个经济体竞争。城市群也是一样，这是一个新的抱团竞争模式，或者叫集团竞争模式。
方创琳：因为城市群的核心区就是中心城市，中心城市对整个城市群要有一个负责带动作用，所以在城市群竞争过程中，中心城市一定要发挥主心骨或者核心增长极的作用，要提高这个中心城市的首位度，否则主心骨没有了，就没办法发挥它的全球竞争力。
那么中心城市就要做大做强，做出国际竞争力，把中心城市培育成为世界城市、国际大都市，或者叫国际化城市，至少是国家中心城市。在这个层面你才能够去带上其他几个小兄弟跟别人竞争，这就跟我们打篮球、踢足球一样，我们必须有队长。另外一些非中心城市发挥的作用，都是互补配套合理分工，有打前卫的，有打后卫的，有打中锋的，有守门的，最后建成联合体。
因为城市群本身就是一个多个城市联合在一起的利益共享、风险共担的经济、利益的共同体，生态建设、环境保护的共同体，甚至是一个命运的共同体了。你发展了我也要发展，你致富我也共同致富，共同前进。如果你单个城市去竞争，那每个城市都取胜不了，所以它就需要形成一个团体，紧密结合，分工合作，利益互补共享。
方创琳：生活在群里的和不生活在群里的感受确实是不一样的。我们前面讲到的，城市群是交通同等同量、同待遇，公共服务基本均等的特定类型的区域。就业也好，上学也好，入职也好，在城市群里面的各个城市之间实际上是一样的。
但目前是没达到这个标准，比如说京津冀城市群，你在北京上班、在天津上班、在河北石家庄上班，买房子应该是等价位的，工资应该是等待遇的，在这些城市之间进行金融交换应该是不收费的，在城市群层面应该是能够实现资源、信息均等共享，交通、就业、教育、医疗等方面均等化、同质化。但是在群外的，就没这些待遇了。
所以为什么我们在2014年编制中国城市群规划的时候，全国各地大家都抢着入群？大家都希望进群以后，能享受到好多待遇，像我们建微信群一样，微信群里面首先可以共享信息，除了信息以外还有好多资源。过去我们打电话都还有市话和长途一说，当然现在不存在这个问题了，在全国都实现这个目标了。还有医疗、交通都应该是同城化。
现实跟我们想象的差距还比较大，所以我们要推动城市群向高度一体化、高度同城化方向发展，真正到那个层面的时候，大家在群内的哪个城市工作都一样。
搜狐城市：相对于单个城市，一个城市群里面城市之间有明确的分工，产业链相对比较完善、多样化，那后期会不会形成一个相对封闭的状态？
方创琳：城市群本身承载世界经济中心转移的功能，不会形成一个相对封闭的经济圈。
因为它本身就是世界经济中心转移的重要承载地，世界经济中心转移的三次大转移，每一次转移都会催生出一个新的城市群。既然是这样一个过程，那么城市群的发展，不管是产业也好，还是教育、科技方面，它都是一个开放的系统，因为它是国际增长中心和国家增长中心，必须打开自己的圈子。
每一个城市群都会界定在全球的供应链或者价值链上某个不可或缺的中间环节，这样他才能具有国际环境。如果说这个圈子封闭了，那它就不具备这个职能，就断链了，城市群的职能就此终止，那就不是城市群了，或者至少会变成我们国家现在培育的地区性的城市群。
既然我们要走世界级城市群发展的目标，那么所有的城市群都是开放的经济系统，不会自成体系。自成体系的结果只能是把这个城市群越做越小，不会成为国际市场，也不会建成世界高端制造业、现代服务业基地。
搜狐城市：在城市群增长期向外扩张和对外联系很好理解，那成熟期甚至衰退期呢，下一个区域竞争的形态会是怎样的？
一种情况就是对单个城市来讲，随着世界经济中心的转移，转移到那个地方，它是一个承载体，就促进全球的各种生产要素向那个城市群的集聚。
比如说在欧洲，就催生出了英国伦敦城市群和法国巴黎城市群。后来世界经济中心在19世纪末转移到了北美，欧洲的两个城市群发展到了成熟阶段，未来要么就保持这个阶段，要么就会走向逐渐衰落的阶段，现在实际上已经出现这个阶段。
转移到北美以后就出现大西洋沿岸城市群和五大湖城市群。现在的世界经济中心由北美转移到了亚太地区了，就出现了日本的太平洋沿岸城市群，中国的长三角城市群以及后面出现的珠三角、京津冀，再后面的长江中游、成渝等19个城市群。
现在的状况就是日本的太平洋城市群和中国的长三角城市群承载不了，还得培育更多的城市群来承载。以后制造业、高端服务业基地可能都会向这个地方转移，这些城市群就发育起来了。原来那些城市群可能会要么有内部的驱动，科技驱动、创新驱动，保持在鼎盛阶段，要么它就衰败下去。
第二种情况就是世界经济中心转移以后会同时催生多个城市群，咱们国家比较明显。多个城市群都受其影响催生，都在长大。这些城市群就会连成一体，这就是城市群发育到一定阶段以后的顶级形态。这个顶级形态就叫做大都市连绵带，或者叫城市群连绵带。
可能未来，辽中南、京津冀、山东半岛这三个城市群首先连成一个城市群连绵带，我们可以把它叫环渤海城市群。如果再向南延伸，就可以叫中国沿海大都市连绵带或者叫中国城市群连绵带，这就是它的另外一种形态。
沿长江经济带延续，会出现第二个城市群连绵带。这也是城市群和中国新型城镇化发展到一定阶段以后另外一种形态，替代城市群。
搜狐城市：事实上目前多数城市群面临着一些困境，比如规划不统一，协调发展困难。您怎么看？
方创琳：这个问题是比较复杂的了。修一条路，对于我们每个城市、每个省都有利。但是，有些地方路修到城市群内另外一个地方的时候就是断头路了，为什么没修过去呢？这涉及到另外一个省的交通规划，他可能在那地方没规划这条线路，或者是没资金投入，种种原因就会导致城市群里面的交通、产业布局的一体化没办法实现，当然也有利益问题，给你分配的多，给我分的少的时候就会出现这个问题，所以需要更高一级的统筹协调机构。
比如京津冀协同发展，就由京津冀协同办来统筹，由这三个省市落实。北京、天津、河北坐在一起，代表各自利益，他们自己是决定不了的。
方创琳：城市群不是国家规定的行政单元，是一个经济联合体，我们希望它是紧密的经济联合体。目前所面临多规不统一、协调发展困难的格局，实际上都在逐渐改变。
但是面临的现实困难就是，由于行政区划的约束，相互之间利益分配不均衡的时候，尤其对于跨省的城市群来讲，协调难度比较大。所以为了解决这些问题，国家也在跨城市层面成立了好多协调发展委员会等组织机构，促进这项工作的推进。
第二个，多规不统一的问题，目前也存在。在“十三五”期间，国家已经把各个城市群的发展规划编制完了，正在实施之中。
而在“十三五”末的时候，提出来以后要用国土空间规划来落实多规合一理念。目前全国都在按照五级三类的国土空间规划在编制，按要求是今年年底县级以上的全国国土空间规划都要编制完毕，任务是非常大的。
但城市群是五级三类国土空间规划体系里面一种专项的规划，目前国家还没有腾出手来更多地对于城市群层面的国土空间规划来进行编制，现在要把全国层面的纲要，省级、地市级以及县级的国土空间规划编制完毕。
当然目前已经有一些专项规划在推进，比如长江经济带、成渝城市群的国土空间规划也在编制。我相信在编制完成城市群层面的国土空间规划以后，会把你刚才提到的多规不统一，部门利益分割不协调等问题解决。目前19个城市群国土空间规划还没有全部推开。
搜狐城市：就您研究来看，国内、国外的有哪些您觉得做的比较好的案例或经验可供借鉴呢？
方创琳：国外的城市群发育完全是按照市场机制来运行的，国外好多的地方都不做规划。规划是咱们国家政府调控的一个主要手段，这是非常好的。
所以说国外的哪些经验对我们来说能借鉴？国外的城市群集聚程度都比较高，投入产出效率高，我们所谓借鉴的就是要充分发挥市场化在城市群发育中的主导作用。
那么国内层面，目前发育程度高的城市群，一个是长江三角洲城市群，另外一个是珠江三角洲城市群。长江三角洲城市群的经济总量占到了全国的1/5了，应该说集聚效应很强，它对周边的城市带动作用也非常强，为什么呢？就是政府看得见的手和市场看不见的手，双手合力促进了长江三角洲城市群发育进程。
尤其在近两年，围绕推动长江三角洲城市群向更深层次迈进，国家也出台了长三角一体化的发展规划纲要，建立一些示范区，目标就是把长三角城市群优先建成世界级超大城市群。
而且在这个长三角一体化规划纲要里面也突出了多规合一的情况，那么过去每个城市、每个行业之间相互打架、分配不均的情况都会解决掉，这个是我们要学习的了。
另外，发育程度比较高的城市群就是珠江三角洲城市群，或者叫粤港澳大湾区城市群，为了推动珠江三角洲城市群的发展，把中国香港、中国澳门的发展跟珠三角关联在一起。他们本来就是一体，只是社会制度不一样。
国家从粤港澳大湾区这个角度来推动珠江三角洲城市群的高度一体化，向更大范围的世界级城市群、特大城市群迈进。京津冀城市群当然是另外一个层面的培育形式，是高度行政化、政府主导型城市群，目前还没那两个发育程度那么高，但是我们还会去努力。
所以我就联想到另外一个问题，在咱们国家建立另外一种机制，就是东部地区发育程度高的城市群能不能带动一下西部发育程度低的城市群？这样就形成一个东西城市群的结对制度，结对帮扶也好，经验传输也好，对口支援也好，能够把这个东西部城市群帮扶制度、对接制度建立起来，东西就可以联动，中国城市发育差距就会缩小，东西部发展差距也会通过城市群的发展缩小。
搜狐城市：对口帮扶我国确实是有经验的，但是东西部城市群之间地理距离那么远，可行性有多大？
方创琳：在大数据互联网时代，地理空间的区位障碍早就大大降低了，所以不会因为距离太大，就没办法帮扶。
国家之间离得很远，远隔重洋，中国还帮了好多国家的经济发展，何况在咱们国内，过去我们的对口支援，中部地区的各种生产要素通过各种形式都已都转移到了西部地区。同样东部地区城市群的各种生产要素，也可以通过跨越式的机制转移到西部地区的城市群，比如人才、资金。
西部地区受到区位条件的限制，对外开放程度低，我们可以通过东部的牵线搭桥，直接把外部的资金一步到位引进到西部地区，建一系列的高科技园区、人才培养基地。西部地区通过创新驱动，把东部地区的一些科技成果在西部地区转化，带动西部地区城市群的发展，这个是完全有可能的。
搜狐城市：当前中国发展程度最高一档的城市群跟世界级城市群的差距到底在哪里呢？
方创琳：目前来中国的19个城市群都在以很快的速度往前跑，带动相应的区域发展。但总体来讲中国的城市群它的发育程度跟世界上那几个城市群相比还是比较低的。中国发展程度最高的长三角城市群，已经是世界级城市群了，但与其它世界级城市群还有差距，关键的差距在哪里？
一个方面就是中国城市群的总体发育程度比较低。有人做过预算，集聚效应、紧凑程度、投入产出的效率以及资源环境的保障程度都低于国际上公认的其他几个城市群，这是我们下一步要解决的问题。
第二个差距，就是我们的科技创新能力比较低。长三角虽然科技能力、创新能力最强了，但是跟国际上相比还有距离，发展后劲还需要通过科技创新能力、科技成果的转化来提升。目前长三角城市群要建成全球科创中心，珠三角城市群也在提出建设全球的科创中心，来弥补不足，缩小差距。
第三个方面，就是我们城市群的市场化程度比较低。中国城市群的发育带有强烈的政府主导性，在城市群发育的初期阶段确实需要政府通过规划来引导，当城市群发育到成熟阶段的时候，政府就要逐渐退出。
双手合力的时候，两个手用的力量是不一样的，最终要由市场来起主导作用，配置全球资源，最后才能把这个城市群做成世界级的城市群，立于世界城市群之林。
第四个方面，就是我们中国城市群的公共财政支付能力比较低，没有重大项目的支付权。
比如我要修一条高速公路，或者流域的污染治理，可能让各个城市或各个省拿钱，这个机制就比较弱。我们在城市群层面没有建立公共财政的储备制度，建立了这个公共财政储备制度以后，就不让各个省“化缘”了，你拿一点，我拿一点，他拿一点。而是在前期，每年各家都从财政收入里面拿出一个备份点，专门用于治理需要联合治理的问题。
每个城市、每个省的财力是不一样的，我们按照那个财力大小比例建成公共财政制度的时候，这个问题可能就会解决。
第五个方面，中国城市群国际化程度比较低，在全球价值链和供应链上不可或缺的战略节点的地位还不太突出。
未来要发展到离了我们中国的城市群，世界的经济发展就不能运转了的程度，那我们就是世界经济发展战略格局中非常重要的组成部分了。虽然我们已经变成世界第二大经济体了，但是我们和第一大经济体的差距很大。
最后一个差距就是资源环境的保障程度。中国人口很多，各种资源都是很稀缺的，所以我们在城市群发育过程中资源环境保障程度跟国际上相比的差太多了，而且我们出现过的生态环境问题的治理难度也比较大。
搜狐城市：请您预测一下，“十四五”或者是下一个15年，中国发展最好的三个城市群能不能成为世界级城市群，发挥这个作用？
方创琳：长三角城市群已经是世界级城市群，只是缩小与世界级城市群的发展差距，进一步强化作为世界级城市群的战略地位就行了。
第二，珠三角城市群，或者叫粤港澳大湾区城市群，通过努力，在“十四五”期间也有可能建成世界级的特大城市。
第三，京津冀城市群，它的发育程度跟前面的这两个相比还是低，但是它处在快速成长期，估计需要10~15年的时间才能建成世界超大城市群。现在的体量是有了，集聚的人口已经超过一个亿了，经济总量也占到了全国的经济总量占到9.8%了。未来要充分释放京津冀最强的创新资源，把京津冀城市群建成世界超大城市群。
到2035年基本实现现代化的时候，这三大城市群会成为名副其实的世界级城市群，当然我们路还很漫长，还需要建设。
方创琳：第一方阵里面还有长江中游城市群、成渝城市群，能不能建成世界级城市群，目前还不好判断。
处在第二方阵的城市群，有八个城市群，包括山东半岛城市群、哈长城市群、辽中南城市群等，这些城市群在2035年建成世界级城市群的可能性不太大，但是到2050年，我认为还是有可能性的。
但是处在第三方阵的城市区，像沿黄城市群，天山北坡城市群，以及兰西城市群， 2050年建成世界级城市群的可能性很小。但我们瞄准100年建成世界级城市群去努力了。
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